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terça-feira, 30 de agosto de 2016

Condutas vedadas aos agentes públicos no ano de eleições: comparecimento em inaugurações de obras públicas


Nos três meses que antecedem a realização das eleições é proibido o comparecimento de candidatos na inauguração de obras públicas, mesmo que não seja agente público, sob pena de cassação do registro ou diploma da candidatura.
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1. Introdução
Por Jamilson Lisboa Sabino
Após a Emenda Constitucional que permitiu a reeleição do Chefe do Poder Executivo, sem o afastamento do cargo para concorrer às eleições, surgiu a necessidade de serem estabelecidos critérios para que não fosse beneficiado com a inauguração de obras públicas em detrimento dos demais candidatos. Por essa razão, estabelece o artigo 77, da Lei nº 9.504/97, que “é proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses que precedem o pleito, a inaugurações de obras públicas”.
2. Finalidade da norma
O artigo 77, da Lei n° 9.504/97 visa impedir o uso da máquina em favor de candidatura e reprimir o abuso do poder político em detrimento da moralidade do pleito1. 
O que a lei pretende vedar é a utilização indevida, ou o desvirtuamento da inauguração em prol de candidato, fato, aliás, que pode ser apurado na forma dos artigos 19 e 22 da Lei Complementar n° 64/902.
Por isso, nos três meses anteriores a realização das eleições, nenhum candidato poderá comparecer em inaugurações de obras públicas.
3. Sujeito ativo da norma
A nova redação dada ao artigo 77, da Lei nº 9.507/97, pela Lei nº 12.034/09, estendeu a proibição não apenas aos agentes públicos que pleiteiam cargo a Prefeito, mas também aqueles que tenham pretensão de concorrer a um cargo no Poder Legislativo. A redação anterior vedava apenas a presença em inaugurações dos candidatos a cargo no Poder Executivo. Esta conduta vedada aplicava-se somente aos agentes públicos. Agora, é proibido “a qualquer candidato”, seja ele agente público ou não.
Ensina o Professor Dr. Alexandre Luis Mendonça Rollo que com a novidade introduzida pela Lei nº 12.034/09 “todo e qualquer candidato, indistintamente, fica proibido de participar de inaugurações de obras públicas nos três meses anteriores ao pleito”. E ainda segundo o autor, “a norma em questão tem conteúdo de regra moralizadora das eleições, tendo sido editada com a finalidade precípua de tolher o uso indevido da máquina pública. E para que atinja tal escopo, são tidos por incluídos no âmbito da proibição legal, não somente aqueles que buscam a reeleição ou somente os candidatos vinculados de alguma forma aos que estão no exercício da Administração Pública, realizadora da obra inaugurada, mas todos aqueles que participem da inauguração, busquem haurir algum benefício político no período vedado pela norma”3.
Agente público afastado ou licenciado legalmente do cargo, tal como de férias, licença-prêmio ou licença para disputar mandato eletivo pode comparecer em inauguração de obra pública entendemos que também não podem comparecer a inauguração de obras públicas, pois o legislador eleitoral não inseriu a proibição de comparecimento em inauguração de obras públicas nas condutas vedadas aos agentes públicos previstas no artigo 73, mas em uma norma autônoma, embora prevista no mesmo capítulo, mas que literalmente menciona que a proibição é aplicável a todos os candidatos. Por isso, mesmo aqueles que não são agentes públicos, e que estão afastados do exercício do cargo, estão proibidos de comparecer em inaugurações de obras públicas.
Se a norma fosse aplicável apenas aos agentes públicos candidatos, o responsável pela obra, candidato, querendo promover suas realizações, destacaria outros candidatos, que não exerçam cargos públicos, para comparecerem a inauguração e lá promoverem a imagem do governo.
Essa foi a razão maior da alteração ocorrida no texto do artigo 77, que antes proibia apenas o Chefe do Poder Executivo e com o advento da Lei nº 12.034/99, estendeu tal proibição a todos os candidatos. Outro motivo ensejador desta alteração na lei é que muitas inaugurações, nas vésperas das eleições, estavam se tornando reuniões de campanha, onde muito embora não haja distribuição de panfletos, há o assédio ao cidadão que não é candidato, em um bem público, onde a campanha eleitoral já é proibida, e também esses candidatos não agentes públicos acabam desfigurando a finalidade da inauguração da obra pública, que é exclusivamente a entrega do equipamento ou prédio público em benefício do interesse geral.
4. Conduta vedada
Já disse o Tribunal Superior Eleitoral ser irrelevante para a caracterização da conduta se o candidato compareceu como mero espectador ou se teve posição de destaque na solenidade4. Mas também em outra oportunidade analisando a mera presença do candidato na inauguração de obra pública, como qualquer pessoa do povo, sem destaque e sem fazer uso da palavra ou dela ser destinatário, entendeu não configurar o ilícito previsto no artigo 77 da Lei nº 9.504/9756.
É lógico que é uma interpretação extremamente perigosa, pois em outra oportunidade o Tribunal Superior Eleitoral cassou o registro da candidatura do Prefeito a reeleição porque ele estava na esquina da rua que dava acesso ao local onde estava ocorrendo a inauguração e, mesmo ele não tendo comparecido no local, permaneceu a poucos metros dali, interceptando os eleitores pelo único caminho que os carros poderiam passar.
Portanto, a melhor orientação é: não compareça em inauguração de obras públicas nos três meses anteriores ao pleito. 
É justamente esta a posição do Tribunal Superior Eleitoral. O legislador, no artigo 77, da Lei nº 9.504/97, proíbe o comparecimento em inaugurações de obras públicas. Ocorre que, muitos eventos municipais, mesmo não se tratando de inauguração de obra pública, podem estar voltados para a promoção de candidaturas.
Assinaturas de convênios, sorteios de casas populares, desfiles cívico-militares, festas, tudo vai depender da análise do contexto, ou seja, da postura que o candidato e a Administração Pública assumem no evento, mesmo não sendo uma inauguração. Se há identificação do candidato, enaltecendo os seus valores e realizações, discursando ou sendo citado e elogiado pelo orador do evento, certamente a matéria será objeto de discussão na Justiça Eleitoral.
No âmbito das chamadas condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas, cuja disciplina encontra-se inserta na Lei nº 9.504/97, artigos 73 a 78, imperam os princípios da tipicidade e da estrita legalidade, devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previamente definido pela lei7.
Somente o comparecimento em inauguração de obra pública é vedada pelo legislador. Se o candidato for a uma inauguração, que não seja de obra pública, vedação alguma existe. Se, por outro lado, comparece a um evento realizado em uma obra pública, que não seja sua inauguração, também conduta vedada alguma estará praticando.
Essa conduta vedada exige os seguintes elementos para que seja devidamente caracteriza a sua tipicidade: a) praticada por candidato; b) em inauguração; c) de obra pública na circunscrição do pleito.
Com a alteração introduzida pela Lei nº 13.165/15 no artigo 8º, da Lei nº 9.504/97, o prazo para realização das convenções partidárias passou a ser de 20 de julho a 5 de agosto no ano em que se realizarem as eleições.
Como a vedação do artigo 77 é imposta nos três meses anteriores as eleições, dependendo do dia em que as eleições se realizam, haverá alguns dias do mês de julho, que certamente estarão inseridos dentro do período de proibição, mas acontece que candidato algum haverá, pois as convenções são agora somente a partir de 20 de julho. Pela redação anterior do artigo 8º, as convenções seriam de 12 a 30 de junho, foram do período vedado pelo artigo 77.
As leis brasileiras são mesmo muito ruins. Deveria o legislador ter previsto esta hipótese, legislado sobre a matéria e não ter deixado a mercê do interprete.
Nossa opinião, e certamente isso ainda será objeto de apreciação pelo Tribunal Superior Eleitoral, é que o cidadão, na expectativa de ser candidato as eleições, faça esse pequeno sacrifício em prol do equilíbrio nas eleições e deixe de comparecer a qualquer inauguração de obra pública nos três meses antes do pleito, mesmo que sejam antes do registro de sua candidatura, pois se vir a se tornar candidato haverá a confirmação de que não poderia ter  estado no local, em função da norma do artigo 77.
Além disso, independentemente do prazo de três meses antes das eleições, temos o abuso do poder político e o abuso do poder econômico, que poderão ser invocados caso a inauguração seja utilizada com fins manifestamente eleitoreiros. Essa não é uma situação única na legislação eleitoral que revela uma incompatibilidade entre o prazo para registro das candidaturas e condutas vedadas.
A Lei Complementar nº 64/90 impõe o afastamento dos agentes públicos com competência para lançamento ou arrecadação de tributos com seis meses de antecedência do pleito e, caso sejam servidores efetivos, ficam um período enorme entre seu afastamento e o registro da candidatura sem receber remuneração, a menos que o órgão da Administração Pública ao qual é vinculado tenha previsto em lei a possibilidade de remuneração por todo o período de afastamento. Caso não seja confirmado o registro da candidatura, que compense com desconto parcelado na remuneração ou desconto dos dias de férias e licença-prêmio, se houver.
A previsão disso tudo em lei é fundamental, atendendo ao Princípio da Legalidade na Administração Pública, previsto no artigo 37, da Constituição Federal e de acordo com os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles sobre o tema, que nos filiamos.
5. Assinatura de convênios
Não caracteriza a conduta vedada do artigo 77, da Lei das Eleições, a participação do candidato em solenidade que teve por fim assinatura de convênio, principalmente quando as circunstâncias do caso, embora demonstrem tratar-se de obra pública, evidenciam a inexistência de hipótese de inauguração8.
6. Sorteio de casas populares
Da mesma forma, não há violação a norma do artigo 77 no sorteio de casas populares, por ser ato de governo diverso da inauguração, essa sim proibida pelo legislador9.
7. Inauguração de obra pública com recursos estaduais
O comparecimento do candidato a cargo no Poder Executivo ou Legislativo em evento com a presença do Governador do Estado, destinado a inauguração de obra pública com recursos estaduais, sem participação do Município, não configura conduta vedada no período eleitoral, contanto que não tenha beneficiado diretamente o candidato10.
A disciplina das condutas vedadas aos agentes públicos em campanha eleitoral visa coibir a utilização da máquina administrativa em benefício de determinada candidatura. Por isso, o candidato que comparece à inauguração de obra promovida pelo seu adversário político, sem auferir vantagem político-eleitoral com o evento, não incide, por isso, a sanção prevista no artigo 77, parágrafo único, da Lei 9.504/9711.
8. Obras particulares
Somente a participação do candidato em inauguração de obras ou instalações públicas é proibida pelo artigo 77, da Lei nº 9.504/97. O comparecimento do candidato, no período de três meses anteriores ao pleito em inaugurações de obras ou instalações particulares não é vedado12.
9. Obras públicas fora da circunscrição territorial
Não constituiu conduta a ser alcançada pelo artigo 77, da Lei nº 9.504/97, a participação de candidato em inauguração de obra pública, fora da circunscrição territorial pela qual disputa cargo eletivo, considerado o conceito de circunscrição previsto no artigo 86, do Código Eleitoral13.
10. Comparecimento em obras públicas após a inauguração
O candidato a cargo do Poder Executivo que visita obra já inaugurada não ofende a proibição contida no artigo 77, da Lei nº 9.504/97. Já foi matéria de apreciação pelo Tribunal Superior Eleitoral que decidiu que “não configura situação jurídica enquadrável no artigo 77, da Lei nº 9.504/97 o comparecimento de candidato ao local após a inauguração da obra pública, quando já não mais estão presentes os cidadãos em geral14“.
11. Descerramento de placas de obras públicas
O descerramento de placa de novo nome de praça já existente não configura inauguração de obra pública a que se refere o artigo 77 da Lei no 9.504/97, sendo tal conduta inerente às atribuições do cargo do administrador público15.
12. Vistoria de obras públicas
Tornou-se pratica comum, após a vedação imposta pelo artigo 77, da Lei de Eleições, o comparecimento de candidatos, especialmente Prefeito, Governador ou Presidente, para vistoriar a execução das obras públicas, antes de sua inauguração.
A lei eleitoral estabelece normas restritivas, e como tal devem ser interpretadas restritivamente. A lei proíbe apenas o comparecimento em inauguração de obra pública. As vistorias não estão proibidas pelo legislador e estão inseridas dentro da competência do Poder Executivo para acompanhar e fiscalizar as obras e serviços de engenharia, fazendo sua gestão contratual, além do Legislativo Municipal também possuir dentre suas competências a fiscalização dos atos do Executivo.
13. Festa da cidade
Antes de mais nada, é importante a seguinte ideia em nossas interpretações: a lei eleitoral mencionou inaugurações. Ou seja, apenas o comparecimento em inaugurações de obras públicas é vedado nos três meses que antecedem a realização da eleição. Tudo aquilo que não for inauguração de obra pública não impede o comparecimento do candidato.
Logo, as festas tradicionais realizadas nas cidades, tal como a Festa do Morango, a Festa de Bordados de Ibitinga, a Festa da Tainha, não estão inseridas dentro do conceito de inauguração de obra pública.
Aqui cabe ainda uma advertência, pois as festas tradicionais da cidade ocorrendo em bem público de uso comum do povo, não poderão ser utilizados como instrumentos para captação de votos, com clara atuação de assessores, servidores comissionados ou cabos eleitorais fazendo panfletagem, dando discurso no palco locado pela Prefeitura para a Festa, repetidos agradecimentos ao Prefeito ou demais candidatos.
A utilização da festividade com fins eleitoreiros, se em local público, estaria violando a vedação de utilização de bens públicos em campanha, ou até mesmo, dependendo do caso, dos equipamentos locados para o evento. Como foi dito, a festa pode realizada, mas deve ser feita como é em todos anos, ou seja, é só não fazer campanha eleitoral no local de sua realização, para não dar a conotação de que a festa foi patrocinada para promover a candidatura a reeleição do Prefeito, se for o caso, ou a eleição do candidato que apoia.
Pode comparecer na festa o Prefeito candidato a reeleição? Pode, mas não fazer campanha na festa paga com recursos públicos, tal como nela discursar elogiando sua Administração ou fazendo críticas as propostas do adversário.
Esclarecemos também que a festa não entra no conceito de distribuição gratuita de bens, serviços ou vantagens, também não é equiparada a um programa social.
Mas aqui também fica a nossa advertência: façam a festa tradicional da mesma forma que foi realizada nos anos anteriores, sem acréscimos nas quantidades de refeições, medalhas ou troféus, a menos que esse acréscimo seja justificável e dentro da razoabilidade.
14. Cassação do registro da candidatura
O Tribunal Superior Eleitoral já firmou entendimento no sentido de que, quanto às condutas vedadas do artigo 73, da Lei nº 9.504/97, a sanção de cassação somente deve ser imposta em casos mais graves, cabendo ser aplicado o princípio da proporcionalidade da sanção em relação à conduta. Com base nos princípios da simetria e da razoabilidade, também deve ser levado em consideração o princípio da proporcionalidade na imposição da sanção pela prática da infração ao artigo 77, da Lei das Eleições.
Foi por tal razão que o Tribunal Superior Eleitoral decidiu que "afigura-se desproporcional a imposição de sanção de cassação a candidato à reeleição ao cargo de deputado estadual que comparece em uma única inauguração, em determinado município, na qual não houve a presença de quantidade significativa de eleitores e onde a participação do candidato também não foi expressiva16".
Entretanto, o parágrafo único, do mesmo artigo 77, prevê que "a inobservância do disposto neste artigo sujeita o infrator à cassação do registro ou do diploma." Daí porque a melhor orientação é que o candidato não compareça a inaugurações públicas nos três meses que antecedem o pleito, mesmo que apenas como mero espectador, pois a matéria é divergente no Tribunal Superior Eleitoral, e a não aplicação da pena literalmente prevista no parágrafo único, que é a cassação do registro ou diploma, por uma pena menor, ou seja, apenas multa, vai depender da interpretação dos julgadores ao caso concreto.
15. Conclusão
Nos três meses que antecedem a realização das eleições é proibido o comparecimento de candidatos na inauguração de obras públicas, mesmo que não seja agente público, sob pena de cassação do registro ou diploma da candidatura, devendo a lei ser interpretada literalmente, ficando afastadas da proibição a assinatura de convênios, sorteio de casas populares, vistorias de obras, festas tradicionais.
Referências
BARRETO, Lauro. Condutas Vedadas aos Agentes Públicos pela “Lei das Eleições” & suas implicações processuais. Editora Edipro. 2006.
DECOMAIN, Pedro Roberto. Eleições (Comentários à Lei nº 9.504/97). Editora Dialética. 2ª edição. 2004.
GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos. Direito Eleitoral. Editora Atlas. 2ª edição. 2012.
GONÇALVES, Luiz Carlos dos Santos. Crimes Eleitorais e Processo Penal Eleitoral. Editora Atlas. 2014.
ROLLO, Alberto e outros. Eleições no Direito Brasileiro. Editora Atlas. 2010.
SABINO, Jamilson Lisboa. Eleições 2016 – Condutas Vedadas aos Agentes Públicos no Ano de Eleição. Saraiva Digital. 2016.
1 Tribunal Superior Eleitoral - Acórdão n°24.108, Rei. Min. Caputo Bastos, 2.10.2004
2 Tribunal Superior Eleitoral - Acórdão n°24.122
3 Rollo. Alberto (Organizador). Eleições no Direito Brasileiro. Páginas 254/255. Editora Atlas. 2010.
4 Tribunal Superior Eleitoral – Ac nº 19.404
5 Tribunal Superior Eleitoral – Ac. no AgR-AI nº 178190 
6 Tribunal Superior Eleitoral – Ac. nº AgR-Respe nº 47371
7 Tribunal Superior Eleitoral – Ac. nº AgR-Respe nº 62630
8 Tribunal Superior Eleitoral - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 34853
9 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 24.790
10 Tribunal Superior Eleitoral -  Ac. no 5.084
11 Tribunal Superior Eleitoral - Recurso Especial Eleitoral nº 646984
12 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 5.324
13 Tribunal Superior Eleitoral – Ac nº 24.122
14 Tribunal Superior Eleitoral – Ac nº 24.122
15 Tribunal Superior Eleitoral - Ac. no 5.291
16 Tribunal Superior Eleitoral – Ac. no AgR-RO nº 890235

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