A necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gastos, abaixo dos limites autorizados pelo Poder Legislativo.
Por Filipe Quintana
O presente estudo, busca responder a algumas perguntas e esclarecer algumas dúvidas que parcela da população tem a respeito do parcelamento de salários de funcionários públicos.
Levamos em conta para este estudo, que o ente público está cumprindo as obrigações contidas no artigo 19 da LC 101/2000 (LRF) que estipula percentual máximo com despesas de pessoal.
Portanto, iremos tentar responder esses questionamentos por meio da seguinte pergunta formulada, a saber:
1°) O parcelamento de salários e do 13° de Servidores Públicos em razão de problemas de ordem financeira e econômica é permitido pelo nosso ordenamento jurídico?
Inicialmente cumpre esclarecer que orçamento público, de forma leiga, é uma lei que exprime em termos financeiros a alocação dos recursos públicos, ou seja, o orçamento informa quanto o Estado pretende arrecadar de impostos e outras formas de contribuições durante um período de tempo e, nesse mesmo período, quanto o Estado pretende gastar e de que forma pretende gastar os recursos auferidos, conforme determina o artigo 165 e seguintes da Constituição Federal.
O orçamento público no Brasil, regido pelo artigo 165 da Constituição Federal, determina ao Poder Executivo a apresentação de Leis referentes ao (1) plano plurianual (PPA), (2) as diretrizes orçamentárias (LDO) e (3) os orçamentos anuais (LOA).
Mas o que se entende por Plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais?
Pois bem, a grosso modo, o PLANO PLURIANUAL ou PPA, que encontra-se descrito no artigo 165, §1 da CRFB/88, informa que é um plano de médio prazo, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos pela administração pública ao longo de um período de quatro anos.
Já a lei de DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ou LDO, que se encontra definida no artigo 165, §2 da CRFB/88, tem como a principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autárquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano Plurianual.
A lei de ORÇAMENTO ANUAL ou LOA, contida no artigo 165, §5 da CRFB/88, é uma lei elaborada pelo Poder Executivo que estabelece as despesas e as receitas que serão realizadas no próximo ano, visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual (PPA), segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Após essa pequena introdução ao orçamento público, nos manifestaremos nesse estudo apenas em relação a LOA (lei orçamentária anual), eis que é fato público e notório que salários são despesas fixas da administração pública em relação a seus servidores.
Tomaremos a liberdade de chamar a LOA de uma ficção jurídica, em razão de a mesma ser criada, através de estimativas, previsões, que podem ocorrer ou não, existindo grande carga de imprevisibilidade em seu conteúdo, uma vez que ninguém é senhor do futuro, nem tem a capacidade de descobri-lo com exatidão.
A Lei Orçamentária Anual estima as receitas e fixa as despesas do Governo para ano subsequente. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo emite um ato normativo (medida provisoria no âmbito federal e um decreto no âmbito Estadual), submetendo-a à aprovação do Poder Legislativo, solicitando crédito especiais ou suplementares, ou nos casos especiais, como: guerra, calamidade, comoção internas, dentre outros, emite créditos extraordinários, sem autorização prévia do legislativo, apenas anuência posterior. No caso dos créditos suplementares, estes podem ser solicitados através da própria LOA.
Por outro lado, a necessidade de contenção dos gastos obriga o Poder Executivo muitas vezes a editar Decretos com limites orçamentários e financeiros para o gastos, abaixo dos limites autorizados pelo Poder Legislativo. São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária.
Portanto, percebe-se que o processo orçamentário reflete a corresponsabilidade entre os poderes, uma vez que cabe ao executivo formular a lei orçamentária e ao legislativo aprová-la e fiscalizá-la.
E o que vem a ser salário? Qual a sua natureza jurídica?
Salário é o conjunto de vantagens habitualmente atribuídas aos empregados, em contrapartida de serviços prestados ao empregador, em quantia suficiente para satisfazer as necessidades próprias e de sua família.
A nossa Constituição Federal não menciona ou define o que é salário e nem determina qual é sua natureza jurídica, entretanto, em seu artigo 7, inciso IV, a mesma fixa o que é salário mínimo, ou seja, a remuneração mínima exigida por lei.
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
IV - salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;(G.N)
Percebe-se que embora a Constituição Federal não tenha definido o que é salário, bem como mencionado qual é a sua natureza jurídica, é voz corrente no mundo jurídico atual que salário tem a sua natureza jurídica reconhecida como sendo alimentar, isto é, constitui meio de subsistência do trabalhador em geral, seja ele, pertencente a iniciativa privada ou servidor público.
Oportuno enfatizar que o salário visa a atender às necessidades básicas de um ser humano, bem como de sua família, ligando-o diretamente à dignidade da pessoa humana, que é um dos princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, contido em seu artigo 1°, III, in albis:
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
(...)
III - a dignidade da pessoa humana;”
Bem feitos os devidos comentários que entendemos pertinentes, sobre orçamento e sobre salário passaremos a discorrer sobre a possibilidade ou não de parcelamento de despesas fixas (salários de servidores públicos) por parte da administração Pública.
Entendemos ser vedado, proibido, não autorizado pelo nosso ordenamento jurídico o parcelamento de salários por parte da Administração pública, em razão de a Constituição Federal em seu artigo 7, X da CRFB/88, assim se manifestar:
“Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
X - proteção do salário na forma da lei, constituindo crime sua retenção dolosa;”(G.N)
E mais o próprio artigo 37 da Constituição Federal, que trata sobre a Administração Pública, em seu inciso XV, de nada menciona a possibilidade de parcelamento do mesmo, ao revés deixa de maneira clara que os vencimentos e subsídios dos servidores públicos são irredutíveis!
“Art. 37 – (...)
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;”
Frise-se que as ressalvas dispostas no inciso XV, do art. 37 da CRFB/88, nada mencionam sobre a possibilidade ou não de Administração Pública reter ou parcelar os salários de seus servidores.
Cabe salientar que como vivemos num Estado Democrático de Direito a Administração Pública deve obedecer às próprias Leis e Atos Normativos que edita, como forma de respeitar o princípio da Legalidade.
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro, define: “A legalidade, como principio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.”.
Portanto, percebe-se que para o Estado parcelar, postegar uma obrigação, deve ele estar calcado numa lei ou ato normativo que autorize o ente público a realizar tal ato e principalmente de acordo com a Constituição Estadual e Federal, e, na ausência de disposição expressa permitindo o parcelamento, a postergação de suas obrigações é ilegal e inconstitucional.
E como atua a jurisprudência em casos similares?
Em rápida pesquisa jurisprudencial, percebe-se que os Tribunais de Justiças têm se manifestado no sentido de defender o direito do servidor ao recebimento integral de seu salário, não sendo aceito a alegação do Estado de grave crise financeira e econômica, in verbis:
TJ-DF - Agravo Regimental no(a) Mandado de Segurança AGR1 20150020057358 DF 0005810-62.2015.8.07.0000 (TJ-DF)
Data de publicação: 13/04/2015
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. LIMINAR. RESTABELECIMENTO DE PAGAMENTO. POSSIBILIDADE. NÃO CARACTERIZAÇÃO DA VIA DO MANDADO DE SEGURANÇA COMO AÇÃO DE COBRANÇA. PRESENÇA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. PARCELAMENTO DO PAGAMENTO DE SERVIDOR PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. QUITAÇÃO DA FOLHASALARIAL ATÉ O QUINTO DIA ÚTIL DO MÊS SUBSEQUENTE. DEFERIMENTO DA LIMINAR. PAGAMENTO INTEGRAL ATÉ O QUINTO DIA ÚTIL DO MÊS SUBSEQUENTE. 1. As limitações à concessão de antecipação de tutela contra a Fazenda Pública previstas nas Leis nº 9.494 /97, artigo 1º , e 12.016 /2009, artigo 7º , § 2º , não atingem as hipóteses de restabelecimento de vantagem suprimida, o que abrange o caso de parcelamento do pagamento da remuneração de servidor para além do quinto dia útil seguinte ao mês de referência. 2. Tendo o mandado de segurança sido impetrado com o intuito de ser garantido o recebimento da integralidade do salário no quinto dia útil do mês subseqüente, evidencia-se que a hipótese não se ampara em período pretérito, tornando-se inadequado o argumento de que o remédio constitui substitutivo de ação de cobrança, tampouco deflagra efeito patrimonial relativo a período pretérito. 3. Demonstrada a condição de servidor público do Distrito Federal e diante das informações notórias do parcelamento do pagamento dos servidores pelo Governo Local, encontra-se, a título de condição da ação, presente prova pré-constituída concernente ao direito de recebimento da integralidade da remuneração até o quinto dia útil subseqüente ao mês de referência, sendo que a concessão, ou não, da segurança perpassará, quando do julgamento final, pelo reconhecimento, ou não, da existência de direito líquido e certo. 4. A atividade executiva da Administração Pública encontra-se jungida pelo princípio da legalidade, segundo o qual o campo de atuação dos gestores públicos é delineado e amparado pela lei, de tal modo que somente se revela legítimo o agir do gestor público se estribado em previsão legal. 5. Nada obstante o cenário atual que ilustra severa crise financeira do Distrito Federal, cumpre ao gestor público, dentro da sua atividade voltada a propiciar o reequilíbrio das contas, a tomada de medidas que se afeiçoem ao disposto no ordenamento, o que não ocorre com a opção administrativa de parcelamento da remuneração dos servidores públicos, ante a previsão clara na Lei Orgânica do DF e na LC nº 840/2011 de que a quitação da folha salarial deve ocorrer até o quinto dia útil subsequente ao mês de referência. 6. Ao passo que a legislação reconhece como direito do servidor a quitação da folha salarial até o quinto dia útil do mês seguinte, revela-se, em sede de cognição sumária, ilegal, por malferir o mencionado direito, o ato do Poder Público que determina o pagamento parcelado para além do quinto dia útil. 7. Agravo regimental conhecido e não provido.(G.N)
TJ-MG - Apelação Cível AC 10487130004368001 MG (TJ-MG)
Data de publicação: 19/08/2014
Ementa: AÇÃO DE COBRANÇA - MUNICÍPIO DE DIVISA ALEGRE – SERVIDOR PÚBLICO - VERBAS SALARIAIS - PARCELAMENTO PELO ENTE MUNICIPAL ATRAVÉS DA EDIÇÃO DA PORTARIA Nº 1.019/2013 - IMPOSSIBILIDADE - AFRONTA A DIREITO CONSAGRADO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - ART. 7º , X , E ART. 37 , X , AMBOS DA CF/88 - VERBAS DEVIDAS - SENTENÇA MANTIDA - RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Restando incontroverso que o autor laborou para ao Município de Divisa Alegre, o parcelamento das verbas (salário e 13º) afronta direito consagrado na Constituição Federal , esculpido no art. 7º , X e art. 37 , X , ambos da CF/88 , sob pena de enriquecimento indevido do ente municipal. 2. Sentença mantida. 3. Recurso não provido.(G.N)
Portanto, ao nosso sentir o parcelamento de salário e do 13º afronta a direitos consagrados pela Magna Carta, ferindo de morte os Princípios da Dignidade da Pessoa Humana e da Legalidade, ambos consagrados como pedra fundamental e alicerces de nossa sociedade.
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