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quinta-feira, 3 de novembro de 2016

A Lava Jato no Conselho de Direitos Humanos da ONU aspectos globais e regionais da litigância estratégica internacional

nalisam-se eventuais efeitos jurídicos da condenação do Estado brasileiro no Conselho de Direitos Humanos da ONU, em paralelo com outros mecanismos internacionais e regionais de monitoramento normas de direitos humanos.
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A admissibilidade da denúncia do ex-Presidente Lula contra a atuação do Poder Judiciário na Operação Lava Jato no Conselho de Direitos Humanos da ONU[1], e possíveis efeitos jurídicos internacionais, deve ser interpretada com cautela. A competência do Conselho de Direitos Humanos da ONU reproduz mecanismos de monitoramento de cumprimento de tratados internacionais de direitos humanos, incluindo também a possibilidade de autorizar investigações e constituir comissões especiais de juristas. Diferente da jurisdição da Corte Internacional de Justiça, principal órgão judiciário da ONU[2], e da jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos[3], as decisões do Conselho de Direitos Humanos não são de caráter obrigatório, também ausente a responsabilização internacional dos Estados com medidas de reparação para as vítimas. Este artigo objetiva investigar os eventuais efeitos jurídicos da condenação do Estado brasileiro no Conselho de Direitos Humanos da ONU e oferecer paralelo com outros mecanismos  internacionais e regionais de monitoramento e implementação de normas de direitos humanos.

O CONSELHO DE DIREITOS HUMANOS DA ONU: LIMITES INSTITUCIONAIS E JURÍDICOS

O estabelecimento do Conselho de Direitos Humanos da ONU em 2006, instituição subordinada à Assembleia Geral da ONU que sucede a extinta Comissão de Direitos Humanos, amplia os mecanismos de fiscalização e implementação de tratados internacionais de direitos humanos celebrados no âmbito das Nações Unidas. A competência do Conselho de Direitos Humanos, entretanto, pode ser considerada concorrente, e não exaustiva, se comparada a atuação dos comitês de monitoramento vinculados a tratados internacionais, a exemplo do Comitês do Pacto de Direitos Civis e Políticos[4], da Convenção para Eliminação da Discriminação de Direitos das Mulheres (CEDAW)[5], da Covenção contra Discriminação Racial (CERD)[6], e da Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos Crueis (CAT)[7]. Não obstante, o Conselho de Direitos Humanos, devido a composição ampla e heterogênea, pode ser considerado mais  parcial e politizado que outras instituições de monitoramento de direitos humanos.
A participação de Estados que são frequentemente criticados por violações sistemáticas de Direitos Humanos, a exemplo da Líbia antes da Primavera Árabe[8], do Iran, Venezuela, Congo, Benin, Angola, e da possível eleição da Rússia para a nova composição do Conselho[9], compromete a legitimidade das investigações e decisões de comissões de juristas, sem efeito vinculante, e de caráter seletivo. As decisões de comissões de juristas, apesar de não obrigatórias, podem ser consideradas fontes do Direito Internacional, as chamadas "soft law", normas que orientam a aplicação de tratados e do costume internacional e regional[10]. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, neste sentido, ilustra a relação entre a "soft law" e a formação de normas convencionais, resultado de decisão da Assembleia Geral[11], sem caráter vinculante, informou a elaboração do sistema global de direitos humanos da ONU.  
Não obstante, o Conselho de Direitos Humanos da ONU, diferente dos comitês de monitoramento vinculados a tratados internacionais, possibilita atuação mais ampla do órgão, com composição decorrente de processo de votação, a cada dois anos, na Assembleia Geral das Nações Unidas. O processo de avaliação dos Relatórios Periódicos Universais  (RPU), resultando em relatório sobre a situação de proteção dos direitos humanos nos Estados membros da ONU. Outro fator que contribui para a politiização do Conselho decorre do processo de produção de provas documentais que informam a o RPU de cada Estado:
"O processo de avaliação da RPU toma por base três tipos de documentações distintas. O primeiro é o relatório produzido pelo país em avaliação, no qual o Estado aponta a situação dos direitos humanos no contexto atual, sobretudo desde a última rodada de avaliação a qual foi submetido. O segundo é a documentação produzida pelos órgãos e mecanismos especiais das Nações Unidas sobre a situação dos direitos humanos naquele Estado. O terceiro rol de documentos consiste em compilações preparadas pelas Nações Unidas a partir dos relatórios-sombra enviados pela sociedade civil sobre o Estado em avaliação."[12]
A competência do Conselho de Direitos Humanos da ONU para receber denúncias individuais[13], a exemplo da denúncia do Ex-Presidente Lula, pode ser considerada subsidiária se comparada a atuação do órgão no contexto mais amplo, relacionado a avaliações periódicas universais, produzidas a cada três anos[14].

MECANISMOS GLOBAIS MONITORAMENTO DE TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS 

O desenvolvimento do Direito Internacional dos Direitos Humanos, iniciado de forma lenta e fragmentada na segunda metade do século dezenove, alcança maior relevo após a criação das Nações Unidas. O contexto da guerra fria, entretanto, prejudicou o avanço do discurso dos direitos humanos dissociado de premissas ideológicas, com forte preferência para argumentos relacionados à soberania estatal e o princípio da não-intervenção. A aprovação dos Pactos Internacionais de Direitos Civis e Políticos, patrocinado pelo bloco liderado pelos Estados Unidos, e do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de iniciativa do bloco soviético, em 1966, inicia a regulamentação dos direitos humanos de primeira e segunda geração. A opção por dois tratados reflete as divisões da conjuntura internacional prevalente na conjuntura da guerra fria. Esta cisão será superada apenas com a aprovação da Declaração e Programa de Ação de Viena em 1993 que estabelece novo entendimento destacando o caráter indivisível e interdependente das normas de proteção dos direitos humanos[15].
A chamada "Carta de Direitos Humanos da ONU" inicia a construção do sistema global de direitos humanos das Nações Unidas, com aprovação da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, o Pacto Internacional de  Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ambos de 1966. Os tratados temáticos de direitos humanos, com exceção da Convenção para a Prevenção e Repressão do Crime de Genocídio, de 1948, também se desenvolvem a partir da aprovação dos tratados genéricos, em 1966. O modelo do Pacto de Direitos Civis e Políticos, resultado da aprovação do Protocolo Facultativo que estabelece o Comitê de Monitoramento com competência para receber e examinar comunicações provenientes de indivíduos sujeitos à sua jurisdição que aleguem ser vítimas de uma violação, por esses Estados Partes, de qualquer dos direitos enunciados no Pacto[16].
Os tratados temáticos dos sistema global de direitos humanos da ONU, neste sentido, reproduzem a mesma sistemática do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, geralmente com a possibilidade do Estado parte do tratado principal também se subordinar às regras facultativas de protocolos adicionais que estabelecem comitês de monitoramento. Com exceção da Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação Racial (CERD), de 1966, o Estado brasileiro aderiu às principais convenções internacionais de direitos humanos apenas após a transição democrática.
Na década de noventa, as convenções de direitos humanos do sistema global e regional foram gradativamente incorporadas ao sistema jurídico brasileiro, com impacto direto no direito constitucional, sobretudo à partir da aprovação da Emenda 45/04 que confere hierarquia superior e tratamento especial para os tratados internacionais de direitos humanos. A incorporação dos tratados genéricos e temáticos de direitos humanos inclui adesão a diversos protocolos adicionais que autorizam o envio de denúncias individuais, a exemplo do Comitê da CERD, Comitê da Convenção sobre Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a Mulher, CEDAW, Comitê contra a Tortura, CAT, e o Comitê sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, CRPD.
A atuação do Conselho de Direitos Humanos da ONU objetiva englobar eventuais denúncias particulares relacionadas a violações de normas de proteção de direitos humanos também garantidas por tratados temáticos, com competência concorrente e não exaustiva. Diferente do sistema de monitoramento dos tratados internacionais, a autoridade do Conselho de Direitos Humanos da ONU extrapola os limites convencionais, com autorização para investigar denúncias de direitos humanos por parte de Estados que não aderiram aos protocolos facultativos, adicionais aos tratados internacionais de direitos humanos.

ASPECTOS GLOBAIS E REGIONAIS DA LITIGÂNCIA ESTRATÉGICA INTERNACIONAL NO CONTEXTO BRASILEIRO

A ampla adesão do Estado brasileiro aos mecanismos de monitoramento e implementação de normas de proteção de direitos humanos no âmbito global e regional permite a atuação concorrente de comitês de monitoramento de tratados, do Conselho de Direitos Humanos da ONU e da jurisdição interamericana de direitos humanos em casos que envolvem denúncias individuais, em alguns casos mesmo sem o esgotamento dos recursos internos[17]. O acesso à jurisdição interamericana de direitos humanos, não obstante, difere dos mecanismos globais, sobretudo no que se refere à cláusula de adesão, facultativo aos Estados da OEA, fundamenta-se na jurisdição complementar, e as decisões são consideradas obrigatórias para os Estados parte.
O Estado brasileiro aderiu à cláusula de jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos em 1998. A primeira condenação do Estado, no caso Damião Ximenes[18], em 2006, apesar do impacto na legislação interna, resultando na Reforma Psiquiátrica, contribuiu pouco para o crescimento da litigância interamerica[19]. A condenação do Estado brasileiro em outros três casos subsequentes, Arley Escher e outros (2009)[20], Sétimo Garibaldi (2009)[21] e Araguaia[22] (2010), também pouco agregou para a democratização do acesso à jurisdição interamericana. Contudo, vale lembrar que as denúncias individuais não são dirigidas à Corte Interamericana de Direitos Humanos, mas à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, órgão competente para investigar eventuais alegações de violações de direitos humanos garantidos nos tratados americanos de direitos humanos, em especial o Pacto São José de Costa Rica, de 1969[23]. O recurso à Corte Interamericana de Direitos Humanos, assim, pode ser considerado excepcional, e subordinado à impossibilidade de solução do caso através do meios não judiciais. A admissibilidade do mérito da denúncia ocorre apenas em situações em que é comprovado o esgotamento dos recursos internos, ou as hipóteses excepcionais, tais como demora injustificada na implementação de obrigações decorrentes de tratados interamericanos de direitos humanos, ou a impossibilidade de esgotar tais recursos. Na prática, as exceções às hipóteses de esgotamento dos recursos internos destacam-se nos casos em que o Estado brasileiro foi condenado na instância interamericana de direitos humanos.
A falha do Estado em realizar as diligências necessárias à investigação de denúncias de violações de direitos humanos, incluindo ausência de implementação de garantias judiciais de proteção às vítimas e a interpretação do caráter continuado de tais violações, pode ser considera o principal argumento processual nos casos que condenam o Estado brasileiro na Corte Interamericana de Direitos Humanos. Embora compatível com o acesso aos comitês de monitoramento de tratados internacionais de direitos humanos e a atuação do Conselho de Direitos Humanos da ONU, a instância interamericana é jurisdicional, com efeitos jurídicos bem distintos. A investigação realizada no âmbito global poderá contribuir para a produção de provas na jurisdição americana, sem caráter obrigatório, auxilia na fase de admissibilidade da denúncia individual na Comissão Interamericana de Direitos Humanos.

CONCLUSÕES

A inserção do Brasil nos sistemas globais e regionais de proteção dos direitos humanos após o processo de democratização impactou a litigância internacional estratégica relacionada a denúncias individuais de violações de normas internacionais de direitos humanos. A coexistência de mecanismos diversos destinados ao monitoramento e implementação de tais normas permite a atuação paralela e concorrente do sistema global e regional de direitos humanos em casos de particulares. A denúncia do ex-Presidente Lula no Conselho de Direitos Humanos da ONU ilustra preferência por mecanismo específico, comparativamente considerado mais seletivo e politizado. As perspectivas para produzir impactos concretos, não obstante, são reduzidas se comparadas a competência jurisdicional da Corte Interamericana de Direitos Humanos. A eleição do Brasil para a composição do Conselho de Direitos Humanos na votação realizada em outubro de 2016 também deve contribuir pouco para a repercussão do caso nesta instância[24]. A apresentação do terceiro RPU, incluindo relatórios sombras de organizações de sociedade civil[25] também tende a ofuscar o impacto da denúncia individual do ex-Presidente Lula no contexto mais amplo.   

NOTAS

[1] Sérgio Rodas. Lula faz denúncia contra Sergio Moro na ONU apontando falta de isenção. Consultor Jurídico. 28 de julho, 2016. < http://www.conjur.com.br/2016-jul-28/lula-faz-denuncia-sergio-moro-onu-falta-isencao>
[2] A jurisdição da Corte Internacional de Justiça é facultativa, incluindo competência litigiosa e consultiva. <http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Corte-Internacional-de-Justi%C3%A7a/estatuto-da-corte-internacional-de-justica.html>
[3] A jurisdição da Corte Interamericana de Direitos Humanos é facultativa, e as decisões são obrigatórias para os Estados que aderiram à cláusula de jurisdição, incluindo a adesão do Brasil em 1998.  <http://www.corteidh.or.cr/>
[4] Protocolo Adicional ao Pacto de Direitos Civis e Políticos, 1966 <http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CCPR/Pages/CCPRIndex.aspx>
[5] Comitê para Eliminação da Discriminação contra a Mulher <http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/committee.htm>
[6] Comitê para Eliminação da Discriminação Racial  <http://www2.ohchr.org/english/bodies/cerd/>
[7] Comitê contra a Tortura <http://www.ohchr.org/en/hrbodies/cat/pages/catindex.aspx>
[8] A Assembleia Geral suspendeu a participação da Líbia no Conselho de Direitos Humanos da ONU em Março de 2011, após a ofensiva do ditador Kadafi contra as manifestações populares. <http://www.un.org/press/en/2011/ga11050.doc.htm>
[9] Human Rights Watch. UN: Russia’s Role in Syria Raises Questions About Bid for Human Rights Council. 24 de Outubro, 2016.  <https://www.hrw.org/news/2016/10/24/un-russias-role-syria-raises-questions-about-bid-human-rights-council>
[10] Aldo de Campos Costa. Normas de sobredireito para resolver conflitos de direitos humanos. Consultor Jurídico. 22 de Janeiro, 2015 <http://www.conjur.com.br/2015-jan-22/toda-prova-normas-sobredireito-resolver-conflitos-direitos-humanos>
[11] Resolução 217 A (III) da Assembleia Geral <http://www.dudh.org.br/declaracao/>
[12] Justiça Global. RPU: Situação dos Direitos Humanos no Brasil será avaliada pela ONU. Edição Outubro 2016. <http://www.global.org.br/blog/rpu-situacao-dos-direitos-humanos-no-brasil-sera-avaliada-pela-onu/ >
[13] DUDH. Como denunciar violações de direitos humanos à ONU. Procedimentos para realizar denúncias de violações de direitos humanos junto às Nações Unidas. <http://www.dudh.org.br/acao/denuncias/>
[14] DUDH. Como denunciar violações de direitos humanos à ONU. Procedimentos para realizar denúncias de violações de direitos humanos junto às Nações Unidas. "São organismos da ONU previstos na Carta da ONU – incluindo o Conselho de Direitos Humanos – e os órgãos criados sob os tratados internacionais de direitos humanos, além daqueles compostos por especialistas independentes com mandatos para fiscalizar o cumprimento das obrigações internacionais dos Estados em relação aos tratados internacionais. A maioria destes órgãos recebem apoio de Secretariado do Conselho de Direitos Humanos e da Divisão de Tratados do Escritório do ACNUDH." <http://www.dudh.org.br/acao/denuncias/>
[15] Declaração e Plano de Ação de Viena, 1993 <http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/viena/viena.html>
[16] Decreto Legislativo Nº 311, De 2009. <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decleg/2009/decretolegislativo-311-16-junho-2009-588912-publicacaooriginal-113605-pl.html >
[17] Apenas o CRPD estabelece o requisito do esgotamento dos recursos internos.
[18] Sentença CIDH, Caso Damião Ximenes. <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_149_por.pdf>
[19] Cássia Maria Rosato; Ludmila Cerqueira Correia. Caso Damião Ximenes Lopes: Mudanças e desafios após a primeira condenação do Brasil pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Edição V. 8 - N. 15 - Jan/2011. <http://www.conectas.org/pt/acoes/sur/edicao/15/1000169-caso-damiao-ximenes-lopes-mudancas-e-desafios-apos-a-primeira-condenacao-do-brasil-pela-corte-interamericana-de-direitos-humanos>
[20] Sentença CIDH, Caso Arley Escher e outros. <https://www.cidh.oas.org/demandas/12.353%20Arley%20Escher%20y%20otros%2020%20diciembre%202007%20PORT.pdf >
[21] Sentença CIDH, Caso Garibaldi. <http://www.cnj.jus.br/files/conteudo/arquivo/2016/09/c5be67d768a9e6f774020ea22d4062d4.pdf>
[22] Sentença CIDH, Caso Araguaia. <http://www.sdh.gov.br/assuntos/atuacao-internacional/sentencas-da-corte-interamericana/sentenca-araguaia-24.11.10-1>
[23] CIDH. Sistema de Petições e Casos. Folheto Informativo. <http://www.oas.org/es/cidh/docs/folleto/CIDHFolleto_port.pdf>
[24] ONU. Brasil é eleito para o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas. 28 de Outubro, 2016. <https://nacoesunidas.org/brasil-e-eleito-para-o-conselho-de-direitos-humanos-da-onu/>
[25] Justiça Global. RPU. Situação dos Direitos Humanos do Brasil será avaliada pela ONU. Outubro, 2016. <http://www.global.org.br/blog/rpu-situacao-dos-direitos-humanos-no-brasil-sera-avaliada-pela-onu/>

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